一、起草背景和过程

　　近年来，国家、自然资源部以及我省多次提出推进土地混合开发利用。从2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（中发〔2020〕9号）提出“在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。”以来，2022年《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》、2023年《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》、2024年河南省委深改委《关于印发河南省2024年全面深化改革重点任务的通知》均对土地混合开发利用提出了明确要求。今年以来，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）以及中办《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》（以下简称《意见》）均提出“推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。”其中，《意见》相较《决定》又增加了“完善适应新产业新业态的用地政策，探索增加混合产业用地供给”的表述。

　　利用处结合国家政策和我省实际、充分借鉴外省经验，会同登记、权益、规划、管制等处（局），起草完成《关于推动土地混合开发利用促进产业转型升级的通知》（以下简称《通知》，整合了权益处起草的《关于规范工业用地兼容及用途转换管理的通知》）。刘大全副厅长召开专题会议，对《通知》进行逐条研究，形成征求意见稿。2024年11月14日征求了省发展改革委、科技厅、工业和信息化厅、商务厅、住房城乡建设厅意见，各省辖市、济源示范区、航空港区管委会自然资源主管部门意见，在厅门户网站公开征求社会公众意见，共收到各方反馈意见20条，经研究共采纳15条，未采纳5条（已协商一致），经修改完善形成汇报稿。

　　二、主要内容

　　《通知》分为八个部分，共十一条，2500余字，主要内容包括：

　　（一）明确概念和范围。界定了土地混合开发利用的概念，强调以工业、物流仓储用地为主导用途，主导用途的地面计容建筑面积占比应大于50%。并按照其他辅助用途地面建筑面积占比区分为兼容用地和混合产业用地。

　　（二）坚持规划引领。按照“用途相近、功能相容、互不干扰、设施共享”的原则，编制国土空间详细规划，提出兼容用地和混合产业用地相关内容，明确主导用途和辅助用途及建筑面积比例。

　　（三）实行正负面清单管理。为规范用地兼容和混合利用，明晰用途转换规则，细化允许、兼容、禁止布局的产业类型转换目录，分别制订了用地兼容正负面清单、存量工业用地用途转换负面清单、产业类型转换目录、存量建筑功能转换正面清单、混合产业用地正负面清单等五个清单。

　　（四）完善土地供应方式。鼓励各地结合主导用途、产业政策、项目特点和生命周期等因素，通过弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合等方式供地。兼容用地及混合产业用地出让时，按主导用途确定供应方式，在现有建设用地上增加兼容或混合的，可以协议方式办理用地手续。

　　（五）合理设定使用年期。鼓励根据主导用途产业类型特点，合理确定出让最高年限。因土地用途不同导致最高出让年限不一致的，兼容用地按照主导用途确定使用权出让年期，混合产业用地出让年期不得高于主导用途和辅助用途中最短的法定最高出让年期。

　　（六）科学确定土地价格。兼容用地及混合产业用地涉及多种用途土地使用权出让时，应按不同用途分别评估地价。采取弹性年期出让的，出让价格标底按不低于弹性年期与最高年期的比值进行年期修正。

　　（七）加强合同及履约监管。兼容用地和混合产业用地成交后，受让人（承租人）按程序与出让人（出租人）签订土地有偿使用合同，同时与提出产业条件的主管部门签订履约监管协议。

　　（八）依法办理不动产登记。兼容用地和混合产业用地不动产权证书的证载用途应与土地出让合同确定的用途保持一致。从严控制兼容用地和混合产业用地分割转让，除土地有偿使用合同约定可转让的部分以外，均应当整体持有。

　　三、需要说明的问题

　　关于“兼容用地”和“混合用地”的关系：在共性上，“兼容用地”和“混合用地”都指在同一地块内存在两种或两种以上的土地用途，其中一种用地占据主导地位。在差异性上，兼容用地是针对单一用地性质的弹性设置，在地块无法或不宜继续分割时，维持原有分类标准下，满足单一地块功能复合的需求。混合用地是土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。突破地块单一使用功能的限制，实现单一地块多种用地性质的高度混合。因此，《通知》在第一部分首先对土地混合开发利用的概念进行了界定，即“在国土空间规划确定的单一宗地上，以工业、物流仓储用地为主导用途，与服务于主导用途的科研、商务金融、行政办公及生活服务设施等辅助用途的混合开发利用，主导用途的地面计容建筑面积占地上总建筑面积的比例应大于50%。”进而通过各类型用地的占比对“兼容用地”和“混合用地”进行了区分。《通知》明确“除按规定配套的行政办公及生活服务设施以外，其他辅助用途地面建筑面积不超过地上总建筑面积15%的，按兼容用地管理；超过15%的，按混合产业用地管理。