国土资源部党组成员、国家土地副总督察  甘藏春

       

        中央领导同志在最近的讲话中，都把改革征地制度、修改土地管理法作为一个重大任务，要求加快推进。

　　结合土地管理法的修改，就贯彻落实中央领导同志重要讲话精神、改革土地征收制度谈点粗浅的看法。

　　征地制度改革，必须同步实现三个目标

　　新中国成立以来，无论是1953年制定、1958年修订的国家建设征用土地办法，还是1982年的国家征用土地条例、1986年的土地管理法，征地立法的制度设计，总体思路都是把为工业化、城镇化发展尽快提供土地，作为最优先的立法目标和政策目标。

　　虽然1998年修订的土地管理法提高了征地补偿安置标准，规范了征地程序，但总体的政策导向没有根本的改变。现在回过头看，在当时的时代背景下，征地制度的设计是与中国的发展战略相适应的，没有这个征地制度，就很难解释中国30年来的经济高速增长，也很难解释我们的快速城镇化、工业化进程。

　　造成当前征地矛盾增多的一个主要原因，是随着城镇化、工业化进程的加快，面对短时期完成征地任务的压力，地方政府在一定程度上忽略、漠视征地应有的法律程序；二是在征地实施过程中，的确存在耕地快速减少、牺牲被征地农民利益的现象。

　　我国正处在一个重要的战略机遇期，抓住有利时机，大力发展仍然是当前的第一要务。但发展必须践行科学发展观，切实转变发展方式，使之又好又快发展，而不是片面追求GDP。

　　就征地制度改革而言，在城镇化、工业化进程中，要改变过度、过快消耗农用地的状态，节约集约用地，提高用地效率，同时尽最大努力减少征地矛盾，维护社会稳定。

　　改革我国征地制度，必须同步实现三个目标：一是要继续为城镇化、工业化进程提供土地资源。二是要有利于保护耕地，防止耕地减少过多、过快，因为征收农村土地，很大程度上占用的是耕地。三是要保护被征地农民权益，减少征地纠纷，维护社会稳定。

　　三个目标，作为一个整体，必须把握三者的平衡，做到三者的有机统一。如果只是强调一点，就会牺牲其他方面。从整体制度设计上看，前30年我国征地制度总体也是这三个目标，但是偏重的是第一个目标，是为快速的城镇化、工业化提供土地。现阶段不可能不发展，但不能完全偏到一方面，仅仅强调加强现代化建设，就会牺牲后面两个目标。要三个目标同时兼顾，摆放在一个平衡点上。

　　面对日趋复杂的征地矛盾，征地制度改革完善的重点应该放在保护农民合法土地权益上，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。这应当是这次法律修改、完善征地制度的指导思想，也是立法的难点。

　　界定公共利益，最重要的是程序控制

　　各国宪法对征地权的行使都有明确的规定，为了防止国家滥用征地权，大多规定征地必须是基于公共利益或者公共目的。

　　相对来说，公共目的和公共利益，是两个既有联系又有区别的概念，公共目的比公共利益要更宽泛更有弹性。20世纪之后，西方随着社会主义思潮的引进，对私有财产权开始了限制，动摇了私有财产神圣不可侵犯的神圣原则。特别是二战之后，征地权的走向基本上趋于宽泛。

　　如何界定公共利益，是我国当前征地制度改革争论最激烈的一个难点。在立法上作出原则规定好办，但如何具体界定，是我们国家没有解决的问题，也是技术上难以解决的问题。

　　2007年出台的《物权法》，在制定过程中对界定公共利益范围作了尝试，最后没有解决，把这个任务留给《土地管理法》。《土地管理法》的修改一启动，就面临如何界定公共利益的问题。

　　从世界各国的立法实践来看，除日本、韩国等少数国家在立法上采取列举式规定公共利益项目外，其他国家基本上通过两种方式来解决。一是欧洲模式。主要通过地方议会来确定，而地方议会不是通过项目来选择，是通过制定的规划来确定，和我们国家现行的《土地管理法》基本上是一致的，政府为了实施总体规划，所有项目都算公共利益。二是英美模式。英美法系的国家主要采取司法裁决的方式。就是说在立法上不确定，在个案的裁决中根据衡平法都可以裁决。

　　我国目前处在城镇化、工业化进程中，界定经营性、非经营性更属不易。比如高速公路，是经营性还是非经营性？假如不认定是公共利益，不采取征地的方式，恐怕一条公路多少年都修不起来。

　　这次修改《土地管理法》面临的一个大问题就是，为了实施城市规划进行的成片开发，如建工业园区或城市新区，必然要有房地产项目，这些究竟算不算公共利益？如果不算，政府要一家一户谈判获得土地，必将影响现代化进程，行不行？这是当前困扰立法的难题。

　　因此，从中国国情出发，界定公共利益，最重要的是程序控制，其重要性大于实体控制。

　　将被征地农民城市化，作为完善补偿安置制度重点

　　当前，应该把征地制度改革的重点，放在完善补偿安置制度上。

　　从1986年实施的《土地管理法》，到1998修订的《土地管理法》，征地补偿标准都是呈倍数增加，甚至现在很多地方的征地补偿标准，已经突破了现行《土地管理法》规定的征收前三年平均年产值30倍的规定，但征地纠纷依然不断。

　　现在回过头看，计划经济时期到上个世纪90年代中期，我国的征地补偿安置标准很低，但纠纷不多，因为那个时期的征地补偿安置采取的是安置为主、补偿为辅的模式，被征地农民进城转户口，安排工作，适当地补一点钱。

　　随着建设需求的增加，城市建设规模大了，需要安置的被征地农民不可能全部安置，所以从1998年开始，基本上采取的是货币补偿为主、安置为辅的方式。现在看，这个模式值得反思。

　　在社会主义市场经济条件下，农民作为主体独立承担风险的能力不足，这也是中国的国情。2004年国务院28号文件提出原有生活水平不降低、长远生计有保障，补偿安置费用不足部分从国有土地出让金中提取，开始从货币补偿向货币补偿和安置并重的模式转变。

　　总体上看，现在改革征地制度，完善补偿安置制度，应该把征地补偿和被征地农民的长远安置区别开来，征地补偿是按照土地财产的市场价值对农民进行补偿，征地安置则是按照社会公平原则，由国家对被征地农民进行失地救助和长远的生活保障，两者是完全不同的。现在捆在一起，花了不少钱还是有不少矛盾。从长远看，分开可以解除社会稳定的后顾之忧。

　　现在的补偿包括三方面：土地所有权的补偿、农民房屋的补偿、青苗及附着物的补偿。这些都属于农民的财产权，总的原则是按照这些财产的市场价值进行补偿。那么对土地的补偿，是按照原用途补偿还是按照规划用途补偿？在这个问题上，很多学者认为按规划用途进行补偿，而世界各国都认为按原用途补偿，因为涨价归公，土地增值不是所有权人的贡献，是社会的贡献。基本上应该说，农用地按照农用地进行补偿。另外，过去征地对农民的房屋只补房子不补地，《物权法》颁布之后，宅基地使用权如何补偿？这也是一个难题。

　　对被征地农民的安置，我认为应该在征地成本中加大，加大的部分不是用于补偿，而是用于安置。中国征地制度最大的弊端是，农地城镇化过程中，造成了农民城市化进程滞后，造成了大量伪城市化的农民。我们现在进行人口统计，在城市居住半年以上就作为城市人口统计，但是他们没有享受市民待遇。因此，最大的问题是下决心，将被征地农民城市化，作为补偿安置制度改革的一个重点。究竟提高多大幅度，需要有关部门进行测算。

　　探索征地纠纷裁决机制

　　现在对征地纠纷的裁决，应该说，基本上法律救助措施不明确，出现纠纷基本上是通过政治解决的办法，这不是长久的、常态管理的方式。

　　将来是不是所有争议都由法院解决？《行政强制法》 颁布之后，也没有彻底解决。申请法院执行，谁来具体执行，是法院自己执行，还是法院作出裁定后由政府执行？现在很多地方在实践中法院也发文了，但并没有执行到位，造成了很多难题。

　　对此，可以考虑挖掘中国传统的民间乡绅治理等模式，建立类似仲裁的机构，也可以多设几道防风墙，逐步化解矛盾。

　　从严追究违法责任

　　非法征地往往涉及多种责任，既有民事责任、行政责任，也有刑事责任。我国刑法中虽有对非法征地罪的规定，但因为对该罪的确定有一个营私舞弊的前置条件，实践中基本上没有人因此追究刑事责任。

　　为便于认定和实际操作，对于非法征地给被征地人造成财产损失的，可以考虑按照侵犯财产罪来认定，追究相应刑事责任并要求赔偿损失，从而形成更直接有效的法律威慑。

　　总而言之，要全面考虑中国的发展阶段，力争把征地制度改革按照中央领导同志的要求，在扎实、稳妥推进，促进经济社会发展的同时，征地问题也不再成为社会矛盾的焦点，不给社会稳定留下后遗症。

---